2023 metų teisiniai įvykiai aplinkosaugos teisinio reguliavimo ir naujai besiformuojančios administracinės ir teisminės praktikos kontekste patvirtina, kad įvykęs tektoninis lūžis laipsniškai kreipia aplinkosauginių incidentų valdymą nuo valstybės prie aplinkos interesų prioretizavimo.
Milijoniniai civiliniai ieškiniai dėl žalos aplinkai atlyginimo (51 mln. eurų, 33 mln. eurų, 49 mln. eurų, 21 mln. eurų) sukelia viešo pasipiktinimo bangas bei pasmerkia visuomenės ir žiniasklaidos teismui. Jų pagrindu taikomi atsakingų asmenų nuosavybės teisių ir veiklos apribojimai. Padaroma neatitaisoma reputacinė žala. Vieši asmenys komentuoja aplinkosauginių incidentų detales, ignoruodami tai, kad incidentų tyrimo pradžioje paprastai nebūna (ir objektyviai net negali būti) nustatytas aplinkos elemento ir (ar) funkcijos neigiamas pokytis. Nutylima ir tai, kad tokiais ieškiniais reikalaujamos sumos, įgyvendinus aplinkos atkūrimo priemones, susitraukia iki reikšmingai mažesnių sumų arba jų apskritai nelieka.
Civilinių ieškinių kaip žalos aplinkai atlyginimo prioritetinis taikymas kildinamas iš administracinėje praktikoje teršalų išleidimo fakto prilyginimo žalos aplinkai faktui. Žalos aplinkai faktas ir dydis yra nustatomi, nevertinant pirminės aplinkos būklės bei jos pablogėjimo ir ar šis pablogėjimas yra reikšmingas, o taikant teorines matematines formules, pagrįstas išimtinai teršalais, jų kiekiu bei koeficientais, nustatytais aplinkos ministro įsakymu patvirtintoje Aplinkai padarytos žalos atlyginimo dydžių apskaičiavimo metodikoje (Metodika). Dabartinis teisinis reguliavimas vis dar nedraudžia Aplinkos apsaugos departamentui (AAD) nuo pat teršalų išleidimo fakto nustatymo momento pareikšti civilinį ieškinį dėl žalos atlyginimo, kuriame žalos aplinkai dydis skaičiuojamas teoriniu būdu, ir taip prioritetą suteikti žalos atlyginimo pinigais būdui, o ne žalos atlyginimui natūra (įgyvendinant aplinkos atkūrimo priemones bei paneigiant atsakingo asmens teisę (o kartu ir pareigą) atkurti aplinkos būklę per pirminį, papildomą ir kompensuojamą žalos ištaisymą kaip galima greičiau). Tokiu būdu „atlyginta“ žala aplinkai realiai (faktiškai) neatkuria pažeisto aplinkos elemento ir (ar) funkcijos pradinės būklės, kadangi civiliniais ieškiniais priteista ir išieškota pinigų suma yra skiriama ne pažeistam aplinkos elementui ir (ar) funkcijai atkurti, o valstybei – Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos rėmimo programos bendriesiems tikslams įgyvendinti.
Natūraliai kyla klausimai: kodėl trejetą dešimtmečių formuota, pasak AAD, „aiški“ administracinė praktika 2023 metais tapo „nebeaiški“? Ar šie neaiškumai yra susiję su viena konkrečia aplinkosaugine byla, ar tai yra klausimai, kurių vien iškėlimo faktas liudija sisteminio / institucinio pobūdžio trūkumus? Ar ne per dažnai Lietuvoje yra kriminalizuojami žalos aplinkai incidentai? Ar tokiais administracinių ir (ar) teisėsaugos institucijų veiksmais nepažeidžiamos ES pagrindinių teisių chartijos 41, 47 ir 48 straipsniuose nustatytos asmens teisės į gerą administravimą, teisingą procesą ir veiksmingą teisinę gynybą? Kodėl iš taršos incidentą sukėlusio asmens prisiteistos sumos yra skiriamos ne pažeistam aplinkos elementui ir (ar) funkcijai atkurti, o patenka į valstybės biudžetą? Na ir galiausiai, kodėl vengiama kreiptis į Europos Sąjungos Teisingumo Teismą (ESTT) ir (ar) Konstitucinį Teismą (KT) tam, kad būtų atsakyta į iškeltus teisinius klausimus?
Valdant aplinkosauginius incidentus, visų pirma, turi būti nustatytas žalos aplinkai faktas. Žalos aplinkai faktui nustatyti turi būti taikomi ekspertiniai moksliniai tyrimai, kuriais galima išmatuoti pažeisto aplinkos ištekliaus (elemento) ir (ar) jo savybės (elemento) pablogėjimą (materialų neigiamą pokytį)[i]. Pasikeitimo ir pablogėjimo sąvokos reiškia skirtumą tarp situacijos prieš žalingą įvykį ir situacijos po jo. Šį skirtumą reikia išmatuoti[ii].
LAT 2023-03-30 nutartis administracinio nusižengimo byloje Nr. 2AT-17-303 nurodyta, kad Kuršių marių vandens būklės neigiamo pokyčio faktui nustatyti nepakanka nustatyti į jį patekusių teršalų fakto. Žalos aplinkai faktas privalo būti ne tik objektyviai nustatytas, išdėstant įrodymus, kuriais grindžiamos teismo išvados, bet ir tinkamai motyvuotas[iii].
LAT civilinėse bylose yra išaiškinęs, kad, sprendžiant klausimą, ar yra padaryta žala aplinkai, būtina nustatyti vieną iš šių elementų:
1) neigiamą gamtos elementų pokytį,
2) šių elementų funkcijų, turimų savybių, naudingų aplinkai ar žmonėms, pablogėjimą.
Teismų praktikoje taip pat pabrėžiama, kad, išleidus teršalus į gamtinę aplinką, žalos dydis turi būti nustatomas ir negali būti preziumuojamas[iv]. Civilinė atsakomybė už žalą aplinkai sietina su neigiamais padariniais aplinkai ir jos atkūrimo priemonių taikymu bei su tuo susijusiomis išlaidomis, ieškovas privalo įrodyti žalos padarymo faktą ir žalos dydį[v]. Panašios nuomonės LAT laikosi ir nagrinėdamas baudžiamąsias bylas dėl nusikalstamų veikų aplinkai, kur pabrėžiama, kad žalos grėsmė aplinkai, jos pobūdis ir dydis gali būti nustatyti tik remiantis kvalifikuoto specialisto išvadomis; kilusios grėsmės aplinkai nepakanka vien tik preziumuoti, o būtina ją įrodyti[vi]. Teršalų išmetimas į gamtinę aplinką įvardijamas kaip gamtinio elemento užteršimas, bet tai savaime nereiškia žalos gamtai fakto nustatymo (konstatavimo)[vii].
2023 m. liepą Seimas priėmė Lietuvos Respublikos baudžiamojo kodekso 270, 2711, 2771 straipsnių pakeitimo ir kodekso papildymu 2704 straipsniu įstatymą (šis įstatymas įsigalioja 2024 m. sausio 1 d.), nustatantį, kad žala orui, žemei, dirvožemiui, vandeniui, gyvūnams, augalams, kitiems gyviesiems organizmams, organinėms ir neorganinėms medžiagoms ar antropogeniniams komponentams yra didelė, kai nustatoma, kad tam tikram aplinkos elementui padarytas reikšmingas neigiamas poveikis, kaip jis apibrėžiamas Aplinkos apsaugos įstatyme (AAĮ) (BK pataisos).
BK pataisomis taip pat nustatyta baudžiamoji atsakomybė už atliekų išmetimą į aplinką už tokius veiksmus, kai aplinkai nėra padaroma didelė žala: BK 2704 straipsniu, reglamentuojančiu atliekų išmetimą į aplinką, nustatoma, kad tas, kas neteisėtai išmetė į aplinką 15 kubinių metrų ir daugiau nepavojingųjų atliekų[viii], [ix] (išskyrus neteisėtą inertinių atliekų panaudojimą), jeigu dėl to nebuvo padaryta didelė žala orui, žemei, dirvožemiui, vandeniui, gyvūnams, augalams, kitiems gyviesiems organizmams, organinėms ir neorganinėms medžiagoms ar antropogeniniams komponentams ir neatsirado kitų sunkių padarinių bet kuriam iš šių aplinkos elementų.
Iki BK pataisų įsigaliojimo už atliekų ar teršalų išmetimą į gamtinę aplinką tais atvejais, kai jos elementams nepadaroma didelė žala (reikšmingas neigiamas poveikis), baudžiamoji atsakomybė netaikytina, o savaiminis atliekų (teršalų) išleidimas į gamtinę aplinką nesudaro pagrindo konstatuoti jos atsiradimo sąlygos. BK pataisos nustatė baudžiamosios atsakomybės atsiradimo sąlygą – 15 kubinių metrų ir daugiau nepavojingųjų atliekų išmetimas į aplinką. Tai reiškia, kad iki 2024-01-01 nepavojingųjų atliekų (teršalų) išleidimo į gamtinę aplinką atvejais, jei jie nesukėlė didelės žalos aplinkai fakto (reikšmingo neigiamo poveikio), baudžiamoji atsakomybė netaikytina.
2023-07-05 Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (LVAT) priėmė sprendimą norminėje byloje (LVAT sprendimas), kurioje jis, vertindamas Metodikoje nustatytą žalos aplinkai atlyginimo pinigais priemonės atitiktį Konstitucijai ir įstatymams, patvirtino Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje Nr. 2004/35/EB „Dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti (atlyginti)“ (Direktyva) nustatytus imperatyvius teisinius reikalavimus ir teisinę tvarką, kurių AAD, nacionalinė kompetentinga institucija, atsakinga už Direktyvos ir (ar) ją perkėlusio AAĮ įgyvendinimą, turi laikytis (taikyti) nustatydama žalos aplinkai faktą ir dydį bei jos atlyginimo priemones.
Metodikoje nustatytu žalos atlyginimo pinigais metodo taikymu yra grindžiami ir AAD civiliniai ieškiniai dėl žalos aplinkai atlyginimo. Tačiau toks civilinis ieškinys kaip žalos aplinkai atlyginimo pinigais priemonė, remiantis LVAT 2023-07-05 sprendimo logika, taikytinas, kaip ir Metodikoje nustatyta žalos atlyginimo pinigais priemonė, tik kraštutiniu atveju (ultima ratio), t. y. tik tais atvejais ir tik tada, jei ir kai objektyviai negalima atkurti pažeistų gamtos išteklių ir (ar) jų savybių į pirminę būklę, prioritetiškai taikant žalos atlyginimo natūra metodą bei įgyvendinant aplinkos atkūrimo priemones[x].
LVAT 2023-07-05 sprendime nustatyta, kad analogišką poziciją išdėstė ir Aplinkos ministerija, nurodydama, kad Metodika turėtų būti siekiama kompensuoti tik likutinę žalą. Tuo tarpu AAD, valdydamas aplinkosauginius incidentus, paprastai elgiasi diametraliai priešingai: pareiškia civilinį ieškinį dėl žalos aplinkai atlyginimo, neišsemdamas aplinkos atkūrimo priemonių įgyvendinimo galimybių bei nepaisydamas įstatymais nustatyto draudimo piktnaudžiauti savo teise[xi] ir valdžia[xii], ir tik tuo atveju, kai atsakingam asmeniui pavyksta įgyvendinti su AAD suderintus aplinkos atkūrimo priemonių planus, sutinka sumažinti civiliniu ieškiniu reikalaujamas sumas ar jų apskritai atsisakyti sukurto aplinkosauginio efekto dydžiu (t. y. iš gamtinės aplinkos išimtų teršalų kiekiu).
LVAT 2023-07-05 sprendimu deprioretizavus (pažeminus ar iš eilės priekio į galą nukėlus) Metodikoje nustatyto reguliavimo taikymą, vis dėl to kyla klausimas, ar ES teisė leidžia nacionalinėje teisėje įteisinti tokią žalos atlyginimo pinigais priemonę, kokia yra nustatyta Metodikoje?
Nepaisant to, kad LVAT 2023-07-05 sprendime padaryta išvada, kad Metodikoje nustatytas žalos aplinkai dydžio nustatymo metodas vertintinas kaip galimos piniginės kompensacijos pinigais metodas, kyla pagrįstų teisinių abejonių, ar toks nacionalinis teisinis reguliavimas atitinka ES teisę, kadangi pagal Metodiką pinigais apskaičiuotas žalos dydis, remiantis joje nustatytomis matematinėmis formulėmis, nėra susijęs su prarasto aplinkos elemento (ištekliaus) ir (ar) funkcijos atstatomąja (atkuriamąja) verte (kaip to įsakmiai reikalauja Direktyva[xiii], [xiv]), o yra siejamas su teršalų išleidimo į gamtinę aplinką faktu, dauginant jų kiekius pagal matematines formules iš joje nustatytų koeficientų. Tai sudaro pagrindą teigti, kad konkrečių teršalų (pagal jų pobūdį) bei kiekį išleidimas niekaip ir jokia apimtimi savaime nereiškia aplinkos elemento (ištekliaus) ir (ar) funkcijos praradimo ar jo vertės sumažėjimo.
Aplinkosaugines bylas nagrinėjantys teismai, pripažinę, kad jie stokoja teisinio aiškumo ir teisinio tikrumo, turi teisę ir pareigą teikti prašymus Konstituciniam Teismui nustatyti užduodant toliau nurodytus teisinius klausimus (jų sąrašas pavyzdinis):
(i) ar teisinis reguliavimas, susijęs su žalos aplinkai dydžio bei reikšmingo neigiamo poveikio aplinkai nustatymo pagrindiniais kriterijais ir jų turinys, galėjo būti įtvirtintas poįstatyminiais teisės aktais, o ne įstatymu (asmens teisėms ir laisvėms neigiamos įtakos turintys klausimai turi būti reglamentuoti tik įstatymais, o tokio reglamentavimo nebuvimas vertintinas kaip teisinio reguliavimo spraga (legislatyvinė omisija) bei prieštaravimas Konstitucijai);
(ii) AAĮ nuostatos, nenustatančios kompetentingų valstybinių institucijų pareigos priimti sprendimus dėl reikšmingo neigiamo poveikio aplinkai;
(iii) AAĮ nuostatos, nenustatančios teisinių pagrindų netvirtinti aplinkai žalą padariusio asmens pasiūlytų aplinkos atkūrimo priemonių ir (ar) neapibrėžiančios šiai procedūrai reikalingų terminų;
(iv) AAĮ nuostatos, nedraudžiančios vienu metu AAD reikalauti įgyvendinti aplinkos atkūrimo priemones ir atlyginti žalą aplinkai pinigais;
(v) AAĮ nuostatos, neįpareigojančios AAD ir teismo nustatyti pareigą žalą aplinkai padariusiam asmeniui taikyti aplinkos atkūrimo priemones ir nedraudžiančios reikalauti atlyginti aplinkai padarytą žalą pinigais tais atvejais, kai taikomos aplinkos atkūrimo priemonės, kad būtų atkurta pažeista aplinka.
Egzistuoja teisinio reguliavimo ir (ar) administracinės praktikos neaiškumai, susiję su asmens teisėmis dalyvauti reikšmingo neigiamo poveikio nustatymo administracinėje procedūroje, taip pat asmens teisėmis skųsti AAD sprendimą dėl reikšmingo neigiamo poveikio nustatymo (kai kuriais aplinkosauginiais atvejais toks sprendimas apskritai nepriimamas), kuriame expressis verbis būtų nustatyta, kad būtent dėl atsakingo asmens veiksmų buvo sukeltas reikšmingas neigiamas poveikis, taip pat sprendime (viešojo administravimo subjekto individualiame teisės akte) nurodyta, kad tuo atveju, jei ir kai jis neįgyvendins aplinkos atkūrimo priemonių nustatyta tvarka, sąlygomis ir terminais, jam gali būti pareikštas civilinis ieškinys dėl žalos aplinkai atlyginimo, kuriame žalos aplinkai dydis turėtų būti nustatytas aplinkos išteklių atkuriamąja verte.
Civiliniai ieškiniai dėl žalos aplinkai atlyginimo turėtų būti reiškiami tik tuo atveju ir tik tada, jei taršos incidentą sukėlęs asmuo neįgyvendina aplinkos atkūrimo priemonių ir tokių priemonių objektyviai negali įgyvendinti atsakinga valstybės institucija savarankiškai ar pasitelkusi trečiuosius asmenis.
Parengė advokatų kontoros „Glimstedt“ partneris, advokatas Linas Sesickas.
[i] Lietuvos Aukščiausiasis Teismas, nagrinėdamas baudžiamąsias bylas dėl nusikalstamų veikų aplinkai, pabrėžia, kad žalos grėsmė aplinkai, jos pobūdis ir dydis gali būti nustatyti tik remiantis kvalifikuoto specialisto išvadomis; kilusios grėsmės aplinkai nepakanka vien tik preziumuoti, ją būtina įrodyti (kasacinė nutartis baudžiamojoje byloje Nr. 2K-96/2014).
[ii] Žr. Europos Komisijos pranešimo „Gairės dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/35/EB dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti (atlyginti) 2 straipsnyje apibrėžto termino „žala aplinkai“ bendro supratimo“ 2021/C 118/01 C/2021/1860 OJ C 118, 7.4.2021, prieiga per internetą EUR-Lex – 52021XC0407(01) – EN – EUR-Lex (europa.eu) (toliau – EK pranešimas dėl „žalos aplinkai“ sąvokos), 43 dalį.
[iii] Kasacinės nutartys civilinėse bylose Nr. 3K-3-165/2010, 3K-3-433/2008.
[iv] Lietuvos apeliacinio teismo nutartis civilinėje byloje Nr. e2A-575-302/2019.
[v] Vilniaus apygardos teismo nutartis civilinėje byloje Nr. 2A-989-5 80/2018.
[vi] Kasacinė nutartis baudžiamojoje byloje Nr. 2K-96/2014.
[vii] LVAT nutartis administracinėje byloje Nr. A-513-815/2022.
[viii] BK pataisose nurodytos nepavojingosios atliekos suprantamos taip, kaip jos apibrėžtos AAĮ (Žiūrėti: Lietuvos Respublikos Seimo Teisės ir teisėtvarkos komiteto, pagrindinio komiteto, 2023-06-21 išvadą „Lietuvos Respublikos baudžiamojo kodekso 270, 2711, 2771 straipsnių pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIVP-2502“ Nr. 102-P-30) [prieiga per internetą XIVP-2661 PAGRINDINIO KOMITETO IŠVADA dėl Baudžiamojo kodekso 270 ir 277(1) straipsnių pakeitimo įstatymo p… (lrs.lt)]. Nepavojingosios atliekos yra apibrėžiamos kaip visokios atliekos, nepriskiriamos pavojingosioms atliekoms (Atliekų tvarkymo įstatymo 2 straipsnio 49 dalis), pasižyminčiomis viena ar keliomis pavojingomis savybėmis (pavojingųjų atliekų savybės yra nurodytos 2014 m. gruodžio 18 d. Europos Komisijos reglamento (ES) Nr. 1357/2014, kuriuo pakeičiamas Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2008/98/EB dėl atliekų ir panaikinančios kai kurias direktyvas III priedas, priede ir 2017 m. birželio 8 d. Tarybos reglamento (ES) 2017/997, kuriuo iš dalies keičiamos Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2008/98/EB III priedo nuostatos dėl pavojingos savybės HP 14 „ekotoksiškumas“, priede (Atliekų tvarkymo įstatymo 2 straipsnio 54 dalis). AAĮ 1 straipsnio 13 punktas pavojingąsias medžiagas apibrėžia kaip nuodingąsias, kenksmingąsias, degiąsias, sprogstamąsias, koroziją sukeliančias ir kitas medžiagos, galinčias pakenkti žmogui ir aplinkoje vykstantiems gamtos procesams.
[ix] Bendrovei Kaltinamajame akte inkriminuojami teršalai – bendrasis fosforas, bendrasis azotas, BDS7 etc., priskirtini nepavojingosioms atliekoms (teršalams).
[x] Pareigos įvykdymas natūra įtvirtintas kaip savarankiškas pažeistos teisės gynimo būdas LR CK 1.138 str. 4 punkte.
[xi] Draudžiama įgyvendinti civilines teises tokiu būdu ir priemonėmis, kurios be teisinio pagrindo pažeistų ar varžytų kitų asmenų teises ar įstatymų saugomus interesus ar darytų žalos kitiems asmenims arba prieštarautų subjektinės teisės paskirčiai (CK 1.137 str. 3 d.).
[xii] LVAT jurisprudencijoje nuosekliai pabrėžiama viešojo administravimo subjektų pareiga laikytis teisės principų. Pasak teismo, kiekviena viešojo administravimo institucija yra saistoma bendrųjų, be kita ko, konstitucinių teisės principų (teisinės valstybės, valdžios įstaigos tarnauja žmonėms, teisės viršenybės, draudimo diskriminuoti, asmenų lygybės prieš įstatymą, proporcingumo ir kt.) bei gero administravimo, atsakingo valdymo principų (teisėtumo, objektyvumo, nepiktnaudžiavimo valdžia, skaidrumo ir kt.) (žr., pavyzdžiui, 2012 m. kovo 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A502-1605/2012; 2012 m. birželio 28 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A492-2045/2012; 2014 m. balandžio 3 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A492-801/2014).
[xiii] Žr. Direktyvos 2004/35/EB 1.2.3 punktą.
[xiv] 2013 m. Europos Komisijos parengtame Mokymo vadove, kuriame pateikiamos konkrečios žalos įvertinimo gairės, nurodyta, kad Direktyvos 2004/35/EB 1.2.3 punkte minimas piniginis vertinimas reiškia lygiavertiškumo palyginimo metodus, o ištaisymo priemonės, kurių kaina lygiavertė apskaičiuotai prarastų išteklių ir (arba) funkcijų piniginei vertei, vadinamos vertės ir kainos palyginimo metodais. Direktyva 2004/35/EB nustato šią lygiavertiškumo metodų, skirtų papildomam ir kompensuojamajam ištaisymui vertinti, hierarchiją:
[Žiūrėti: Atsakomybės už aplinkos apsaugą direktyva: Mokymų vadovas ir pridedamos skaidrės, Europos Komisijos Aplinkos generaliniam direktoratui, sutarties Nr. 070307/2012/621542/SER/A1, „eftec“ „STRATUS CONSULTING“, 2013 m. vasario mėn., 50 lapas. („Environmental Liability Directive: Training Handbook and Accompanying Slides“ For European Commission DG, Environment Contract Reference No. 070307/2012/621542/SER/A1, eftec STRATUS CONSULTING, February 2013, 50 puslapis), prieiga per internetą
Environmental Liability Directive: (europa.eu)].
