Žalos gamtai ištaisymo mechanizmai pagal ES Direktyvą dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą: prioritetas – gamtos išteklių ir funkcijų atkūrimas

Žalos aplinkai ištaisymas – platus terminas, susijęs su visais veiksmais, kurių imamasi siekiant atkurti, atstatyti ar pakeisti gamtos išteklius, kuriems buvo padaryta žala, ir jų užtikrinamas funkcijas. Direktyvoje 2004/35/EB dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą nurodoma, kad taisant žalą ne tik pašalinamas tiesioginis teršalų išleidimo poveikis aplinkai, bet ir atsižvelgiama į gamtos išteklių ir (arba) jų užtikrinamų funkcijų praradimą.

Direktyvos tikslas – sukurti atsakomybės už aplinkos apsaugą sistemą, remiantis principu „teršėjas moka“, siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti (atlyginti). Ji papildo tokias Europos Sąjungos (ES) gamtos apsaugos sistemas kaip Buveinių direktyva 92/43/EEB ir Laukinių paukščių direktyva 2009/147/EB, taip pat esamą ES vandens apsaugos sistemą pagal Vandens pagrindų direktyvą 2000/60/EB.

Žalos gamtai ištaisymas pagal Direktyvą skirstomas į tris kategorijas: pirminis, papildomas ir kompensuojamasis. Nors visų trijų žalos ištaisymo rūšių tikslas – gamtos išteklių atkūrimas, jos skiriasi savo esme ir įgyvendinimu. Pirmiausiai Direktyva siekiama visiško pažeistų gamtos išteklių ir jų savybių (funkcijų) ištaisymo atkuriant būklę, kuri būtų buvusi, jei žala nebūtų buvusi padaryta (vadinamoji „pirminė būklė“). Taip pat numatytas papildomas ištaisymas (atlyginimas), siekiant kompensuoti aplinkos ir visuomenės laikinus nuostolius, t. y. žalą, padaromą laikotarpiu, kuris skiriamas pirminei būklei pasiekti (arba per neribotą laiką, jei pirminės būklės neįmanoma pasiekti).

2013 m. Europos Komisija parengė Mokymo vadovą (Gairių dokumentą), kuriame pateikiamos konkrečios žalos įvertinimo gairės. Gairių dokumentas atitinka Direktyvos principus, kad kompensuojamasis žalos ištaisymas vykdomas kompensuojant gamtos išteklių ir (arba) funkcijų laikinus nuostolius iki tokių išteklių ir funkcijų atkūrimo. Tokį kompensavimą sudaro saugomų natūralių buveinių ir rūšių arba vandens papildomi pagerinimai arba pažeistoje vietovėje, arba alternatyvioje vietovėje.

Reikia pabrėžti, kad Direktyvoje nenumatytas baudinis nuostolių atlyginimas – pagrindinis dėmesys skiriamas kompensacijoms, t. y. atkūrimui natūra, turint tikslą atkurti visuomenės gamtos išteklius ir ištaisyti neigiamą poveikį jų funkcijoms.

Pirminė žalos gamtai atkūrimo priemonė

Vykdant pirminį ištaisymą įprastai pirmiausia vykdomi veiksmai, kurių reikia nedelsiant po teršalų išleidimo, kad aplinka būtų stabilizuota, o incidento poveikis sumažintas iki minimumo arba panaikintas.

Kokia pirminio ištaisymo rūšis bus pasirinkta, daugiausia priklauso nuo konkrečios į aplinką išleistos medžiagos toksikologinių ir cheminių savybių ir nuo aplinkos, į kurią ji buvo išleista. Pirminio ištaisymo metu dažniausiai yra pašalinamos išleistos medžiagos, apribojama jų sklaida ir (arba) jos išvalomos, siekiant iki minimumo sumažinti jų poveikį aplinkai. Pavyzdžiui, po sausumoje esančio vamzdžio plyšimo, kuris sukėlė naftos produkto išleidimą į dirvožemį, veiksmingiausia pirminio ištaisymo priemone gali būti užteršto dirvožemio iškasimas ir pašalinimas. Jis galėtų būti pakeistas švariu dirvožemiu, atkuriant vietinę augaliją, kad būtų atkurtos natūralios funkcijos. Taip pat galėtų būti vykdomas nuosėdų išsiurbimas siekiant pašalinti chemines medžiagas, išsiliejusias į vandens aplinką, arba galėtų būti įvykdytas teršalų ribojimas, siekiant juos izoliuoti vietoje (in situ). Viena iš galimų pirminio ištaisymo formų – dirvožemio gerinimo priemonių naudojimas siekiant surišti arba neutralizuoti chemines medžiagas, pavyzdžiui, metalus, kad būtų sumažintas jų biologinis prieinamumas ištekliams. Gali būti naudojami tokie biologinio atsako veiksmaikaip žuvų atsargų papildymas ar augalijos atkūrimas.

Kaip nurodyta Direktyvoje, viena iš žalos ištaisymo galimybių, kurią visada būtina apsvarstyti ir kuri gali būti tinkama kai kuriais atvejais – natūralus atsistatymas, t. y. kai leidžiama vykti natūraliems procesams, kad išleista medžiaga iširtų arba būtų detoksikuota ir ekologinė funkcija atsistatytų. Pavyzdžiui, natūralus atsistatymas gali būti tinkamiausia priemone tais atvejais, kai išleista cheminė medžiaga pasižymi sparčia sklaida. Kai kuriais atvejais natūralų atsistatymą galima paskatinti aktyvia intervencija, skirta detoksikacijai paspartinti. Pavyzdžiui, išsiliejus naftai, dažnai naudojami dispergentai, kad naftos dalelės būtų suskaidytos į mažesnes molekules, kurios po to labiau pasiduoda biologiniam irimui. Jei nusprendžiama naudoti natūralų atsistatymą kaip žalos ištaisymo priemonę, įprastai paveikta aplinka turi būti stebima siekiant įsitikinti, kad vykstant natūraliems procesams buveinės ar funkcijos grįžta į pirminę būklę.

Tuo atveju, jei žala padaroma žemei už Direktyvos ar atitinkamo valstybės narės teisės akto saugomų natūralių buveinių ribų, gali būti reikalingas pirminis ištaisymas siekiant pašalinti potencialią riziką žmonių sveikatai. Ar egzistuoja toks pavojus, nustatoma naudojant atitinkamas rizikos vertinimo procedūras. Minimalios reikalaujamos priemonės – atitinkamų teršalų pašalinimas, kontrolė, ribojimas arba sumažinimas, kad užteršta žemė nebekeltų didelio pavojaus, kad gali būti neigiamas poveikis žmonių sveikatai. Būtina atsižvelgti į tai, kaip žemė naudojama dabar ir bus naudojama ateityje, todėl valymo veiklos mastui gali daryti poveikį ir tai, ar žemė yra rekreacinės, pramoninės ar gyvenamosios paskirties, ir jei jos paskirtis gyvenamoji, valymo mastai įprastai būna mažesni.

Papildoma žalos gamtai atkūrimo priemonė

Idealiomis aplinkybėmis pirminio žalos ištaisymo veiksmų pakanka tam, kad per trumpą laiką po incidento būtų sugrąžinta pirminė paveiktos aplinkos būklė. Tačiau gali būti situacijų, kai visiškai sugrąžinti pirminės būklės neįmanoma. Pavyzdžiui, po kaustinių medžiagų išsiliejimo nepaisant žalos ištaisymo veiksmų, kuriais siekiama pašalinti dirvožemį arba neutralizuoti cheminę medžiagą, jos koncentracija vis dar gali išlikti pakankamai didelė, kad sukeltų fitotoksiškumą, kuris neleidžia atkurti natūralios augalų bendrijos. Susiklosčius tokiai situacijai vietoje pirminės išteklių būklės grąžinimo atitinkamas buveinės plotas sukuriamas kitur. Toks būdas laikomas papildomu ištaisymu – tai priemonės, kurių imamasi siekiant sukurti arba atkurti gamtos išteklius (arba jų funkcijas) kitur, kad būtų kompensuota padėtis, kai pirminiu ištaisymu buvo neįmanoma visiškai atkurti išteklių, kuriems buvo padaryta žala. Vienas iš būdų reikalingo papildomo ištaisymo apimčiai apskaičiuoti – nustatyti skirtumą tarp ploto, kuriam padarė poveikį teršalų išleidimas, dydžio ir to ploto, kuris buvo atkurtas taikant pirminio ištaisymo priemones, dydžio, tuomet galėtų būti sukurta papildoma buveinė arba funkcijos, kurios būtų panaudotos kaip kompensuojamasis ištaisymas.

Siekiant išlaikyti buveinės vientisumą, dažnai pageidaujama, kad papildomas ištaisymas būtų įvykdytas kuo arčiau incidento vietos. Pavyzdžiui, jei teršalų išleidimas padarė poveikį specialios saugomos teritorijos daliai (kaip apibrėžta Buveinių direktyvoje) tokia apimtimi, kad pirminis ištaisymas neįmanomas, tinkamiausias papildomo ištaisymo veiksmas būtų ištaisyti gretimos teritorijos būklę, siekiant atkurti papildomą natūralią buveinę, atitinkančią esamą saugomą teritoriją. Susiklosčius kai kurioms situacijoms gali būti neįmanoma glaudžiai susieti teritorijų geografiškai, tuomet vietovė, kurioje vykdomas papildomas ištaisymas, iš esmės turėtų būti kuo arčiau teršalų išleidimo teritorijos. Taip pat kai kuriose situacijose gali būti neįmanoma tobulai atkartoti prarastą buveinę sukuriant naują buveinę. Pavyzdžiui, jei tam tikrai augalijos bendrijai reikia konkrečios dirvožemio rūšies, kuri niekur kitur neegzistuoja, tos buveinės atkūrimas kitoje teritorijoje bus neįmanomas. Esant tokiai situacijai gali prireikti nustatyti kitus gamtos išteklius ar funkcijas, kurias galima sukurti. Kadangi atkurtos ir paveiktos buveinės komponentai ir suteikiamos funkcijos nėra visiškai vienodos, valdžios institucijos turėtų turėti veiksmų laisvę nustatyti, kad buvo sukurtas kuo panašesnis atitikmuo, taip pat neatlygintiems nuostoliams kompensuoti galėtų būti naudojamas ir kompensuojamasis ištaisymas.

Vertinant papildomo ištaisymo poreikį, taip pat turi būti atsižvelgiama į papildomo ištaisymo rentabilumą palyginti su pirminiu ištaisymu. Jei žalos ištaisymo veiksmų, skirtų paveiktai teritorijai atkurti, kaina yra per aukšta, gali būti ekonomiškiau ir greičiau atlikti platesnius žalos ištaisymo veiksmus kitur. Direktyvos II priede leidžiama atlikti pirminį ištaisymą, kuriuo nėra visiškai grąžinama pirminė teritorijos būklė, jei papildomi ar kompensuojamieji veiksmai kitoje vietoje gali užtikrinti atitinkamo lygio išteklius ar funkcijas, kaip ir tos, kurios buvo prarastos, patiriant mažesnes sąnaudas.

Kompensuojamoji žalos gamtai atkūrimo priemonė

Vykdant pirminį ir papildomą ištaisymą, siekiama grąžinti pirminę išteklių ir su jais susijusių funkcijų būklę arba sukurti prarastus išteklius kitur. Nuo teršalų išleidimo momento iki pirminės būklės atkūrimo yra tarpinis laikotarpis, kurį išteklių ir (arba) funkcijų būklė yra blogesnė nei pirminė. Norint visiškai kompensuoti žalą aplinkai, šie laikini nuostoliai turi būti atlyginti. Tai ir yra kompensuojamojo ištaisymo tikslas. Kompensuojamasis ištaisymas – tai aukštesnio lygio išteklių ar funkcijų suteikimas siekiant atlyginti laikinus nuostolius, pasireiškiančius nuo momento, kai pirmą kartą buvo padaryta žala, iki tol, kol naudojant pirminį ir (arba) papildomą ištaisymą buvo sėkmingai atkurta pirminė būklė.

Direktyvoje įpareigojama papildomo ištaisymo pagrindu laikyti funkciją ar išteklių, o ne piniginę kompensaciją. Taip užtikrinama, kad pirmiausia būtų svarstoma, kaip atkurti neigiamai paveiktų gamtos išteklių ir (arba) funkcijų rūšis ir kiekius lygiavertėmis rūšimis ir kiekiais. Taikant šį  metodą, naudojamos išteklių ar funkcijų lygiavertiškumo palyginimo technikos siekiant nustatyti reikiamo kompensuojamojo ištaisymo apimtį, kad nuostoliai, atsiradę dėl teršalų išsiliejimo ar išleidimo, būtų visiškai atlyginti.

Lygiavertiškumo sąvoka nėra visiškai nauja ES aplinkosaugos teisėje. Mokslinėje literatūroje pateikiama įvairių lygiavertiškumo metodų, kurie buvo naudojami biologinės įvairovės kompensavimo programose Prancūzijoje ir Vokietijoje, aprašymą, tai pat galima rasti konkrečių plėtros projektų, kuriuos vykdant vadovaujantis Direktyva, reikėjo kompensuoti buveinių kūrimą ar apsaugą, pavyzdžių. Panašūs matavimo metodai buvo taikomi pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalį tais atvejais, kai kompensacija buvo reikalinga siekiant sumažinti projektų, kurie padarė žalą ar sunaikino saugomas buveines („Natura 2000“ teritorijas), poveikį. Tačiau dažniausiai tais atvejais, kai reikėjo kompensacijos, iš esmės nebuvo vykdomas griežtas kompensuojamojo ištaisymo apimties apskaičiavimas, tiesiog buvo taikomas bendras reikalavimas, kad prarastos teritorijos būtų pakeistos lygiavertėmis buveinėmis didesniu kaip 1:1 santykiu.

Lygiavertiškumo metodo pagal Direktyvą, palyginti su Buveinių direktyva, unikalumas yra tas, kad Direktyvoje minimas konkrečių metodų naudojimas siekiant išmatuoti kompensuojamojo ištaisymo poreikį, t. y. buveinių lygiavertiškumo analizė (BLA) ir išteklių lygiavertiškumo analizė (ILA). Iš esmės šie metodai yra tokie patys. Vykdant BLA, nuostoliai ir nauda išreiškiama buveinės teritorijos vienetais, pavyzdžiui, išleidus cheminę medžiagą užterštos pelkės hektarais arba atkurtos pelkės hektarais. ILA savo esme panaši į BLA, tačiau pagrįsta ištekliaus nuostoliais ir padidėjimu, pavyzdžiui, tai gali būti numarintų žuvų skaičius. Abu metodai yra pagrįsti aplinkosauginio anuiteto sąvoka ir lygina laikinų funkcijų nuostolių diskontuotą dabartinę vertę su atkūrimo naudos diskontuota verte.

Remiantis Direktyva, BLA ir ILA naudojamos nustatant reikalingų kompensuojamojo (ar papildomo) ištaisymo priemonių apimtį norint užtikrinti, kad žalos ištaisymo veiksmai sukurtų tokios pačios rūšies, kiekio ir kokybės gamtos išteklius ir (arba) funkcijas, kokioms buvo padaryta žala. Kiti apimties nustatymo metodai, įskaitant piniginį vertinimą (vertinimo lygiavertiškumo analizė), naudojami tik tuomet, kai neįmanoma atkurti išteklius ar funkcijas taip, kad šie atitiktų prarastus.

Du pagrindiniai veiksniai, pagal kuriuos nustatoma reikalingo kompensuojamojo ištaisymo apimtis – būklės pablogėjimo, palyginti su pradine būkle, po teršalų išleidimo mastas ir laikotarpis, kurio reikia pradinei būklei grąžinti. Kaip jau minėta, viena iš pirminio ištaisymo galimybių yra natūralus atsistatymas. Tačiau jei natūralus atsistatymas iki pradinės būklės vyks ilgiau, nei naudojant aktyvesnes žalos ištaisymo priemones, reikalingo kompensuojamojo ištaisymo apimtis turės būti atitinkamai pakoreguota.

Vykdant lygiavertiškumo analizes naudojama diskontavimo sąvoka siekiant išreikšti naudą ir nuostolius dabartine verte. Diskontavimo koeficiento pasirinkimas – techninis klausimas. Vykdant žalos gamtos ištekliams vertinimus Jungtinėse Amerikos Valstijose, kur ir buvo sukurtas žalos aplinkai kompensuojamojo ištaisymo metodas, buvusiems ir būsimiems nuostoliams ir naudai įprastai taikomas 3 proc. per metus diskonto koeficientas. Tačiau kai kurie ekonomistai teigia, kad būsimam išteklių padidėjimui (naudai) būtų labiau tinkama taikyti slankiąją skalę, kad būtų atspindėta ilgalaikė būsimoms kartoms suteikiama vertė. Taikant šį metodą trumpalaikei naudai būtų taikomas didesnis diskonto koeficientas, o vėliau ateityje gaunamos naudos diskontavimas būtų mažesnis. Kadangi Direktyvoje neteikiamos rekomendacijos dėl tinkamų diskonto koeficientų, valstybės narės turės nustatyti juos pačios. Jei valstybės narės neturi patvirtintų oficialių diskonto normų, Gairių dokumente siūloma naudoti diskonto normą 0-3,5 proc. diapazone.

Kitas veiksnys, į kurį turi būti atsižvelgiama apskaičiuojant bendrąją žalos ištaisymo veiksmų naudą – numatomas bet kurio žalos ištaisymo projekto gyvavimo laikotarpis. Jis bus kintamas priklausomai nuo projekto pobūdžio ir išorinių veiksnių, kurie gali daryti poveikį užtikrinamų funkcijų kokybei ir apimčiai. Tačiau atsakingo subjekto atkūrimo įsipareigojimai neturėtų didėti tokia apimtimi, kiek neigiamą poveikį projekto gyvavimo laikotarpiui daro išoriniai veiksniai. Pavyzdžiui, jei vykdant kompensuojamąjį ištaisymą kuriamos naujos šlapžemės ir laikotarpis, kurį šios šlapžemės egzistuoja, sumažėja dėl vandens lygio kilimo, pasireiškiančio vykstant klimato kaitai, neigiamas poveikis projekto gyvavimo laikotarpiui turėtų būti ignoruojamas, nes šis neigiamas poveikis pasireikštų bet kuriuo atveju, neatsižvelgiant į incidentą, padariusį žalą aplinkai.

Šaltiniai:

1. Europos Parlamento Direktyva 2004/35/EB; interneto prieiga – https://eur-lex.europa.eu/legal-content/LT/TXT/HTML/?uri=CELEX:32004L0035&from=LT.
2. „The EU Environment Liability Directive: A Commentary”, edited by Lucas Bergkamp, Hunton & Williams LLP, Barbara J.Goldsmith, Barbara J Goldsmith & Company LLC, 2013, the Oxford University Press.
3. Atsakomybės už aplinkos apsaugą direktyva: Mokymų vadovas ir pridedamos skaidrės, Europos Komisijos Aplinkos generaliniam direktoratui, Sutarties Nr. 070307/2012/621542/SER/A1, „eftec“ „STRATUS CONSULTING“, 2013 m. vasario mėn. („Environmental Liability Directive: Training Handbook and Accompanying Slides“ For European Commission DG, Environment Contract Reference No. 070307/2012/621542/SER/A1, eftec STRATUS CONSULTING, February 2013).
4. Europos Komisija, „Rekomendacinis dokumentas dėl Buveinių direktyvos 92/43/EEB 6 straipsnio 4 dalies“ (angl. Guidance document on Article 6(4) of the “Habitats Directive” 92/43/EEC) (2007), <http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/guidance_art6_4_en.pdf>, Europos Komisija, „Gairės dėl Paukščių ir Buveinių direktyvų įgyvendinimo estuarijose ir pakrančių zonose, daugiausia dėmesio skiriant uostų plėtrai ir dugno gilinimui“ (angl. Guidelines on the implementation of the Birds and Habitats Directives in estuaries and coastal zones, with particular attention to port development and dredging) (2011) http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/guidance_doc.pdf.
5. Quetier ir S. Lavorel, „Ekologinio lygiavertiškumo vertinimas biologinės įvairovės kompensavimo programose: Pagrindinės problemos ir sprendimai“ (angl. Assessing Ecological Equivalence in Biodiversity Offset Schemes: Key Issues and Solutions) (2011); žurnalas „Biologinė apsauga“ (angl. Biological Conservation).
6. Kramer, „Europos Komisijos nuomonė vadovaujantis Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalimi“ (angl. The European Commission’s Opinions under Article 6(4) of the Habitats Directive) (2009) 21; „Aplinkos apsaugos teisės žurnalas“ (angl. Journal of Environmental Law).
7. L. R. Jackson, „Atsinaujinanti energija ir biologinė įvairovė: politikos prieštaravimai ir gamtos apsaugos ateitis“ (angl. Renewable Energy vs. Biodiversity: Policy Conflicts and the Future of Nature Conservation) (2011) 21; žurnalas „Pasaulinė aplinkos kaita“ (angl. Global Environmental Change).
8. J. Mazzotta, J. J. Opaluch ir T. A. Grigalunas, „Žalos gamtos ištekliams vertinimas: išteklių atkūrimo vaidmuo“ (angl. Natural Resource Damage Assessment: The Role of Resource Restoration) (1994) 34; „Gamtos išteklių žurnalas“ (angl. Natural Resources Journal).
9. E. Unsworth ir R. C. Bishop, „Žalos gamtos ištekliams vertinimas naudojant aplinkosauginius anuitetus“ (angl. Assessing Natural Resource Damages Using Environmental Annuities) (1994) 11; žurnalas „Ekologinė ekonomika“ (angl. Ecological Economics) 35.
10. Nacionalinė vandenyno ir atmosferos administracija, „Žalos gamtos ištekliams vertinimo gairių dokumentas: kompensuojamojo atkūrimo veiksmų apimties nustatymas“ (angl. Natural Resource Damage Assessment Guidance Document: Scaling Compensatory Restoration Actions) (1990 m. Aktas dėl taršos nafta (angl. Oil Pollution Act of 1990). Parengta vykdant Žalos vertinimo ir atkūrimo programą, Nacionalinė vandenyno ir atmosferos administracija, Silver Springas, Merilando valstija. 1997 m. gruodis (1997) Prieiga per internetą – http://www.darrp.noaa.gov/library/pdf/scaling.pdf.
11. Nacionalinė vandenyno ir atmosferos administracija, „Buveinių lygiavertiškumo analizė: apžvalga“ (angl. Habitat Equivalency Analysis: An Overview). Nacionalinė vandenyno ir atmosferos administracija, Vašingtonas, Kolumbijos apygarda (2006) http://www.darrp.noaa.gov/library/pdf/heaoverv.pdf.
12. W. Dunford, T. C. Ginn ir W. H. Desvousges, „Buveinių lygiavertiškumo analizės naudojimas vykdant žalos gamtos ištekliams vertinimus“ (angl. The Use of Habitat Equivalency Analysis in Natural Resource Damage Assessments) (2004) 48; žurnalas „Ekologinė ekonomika“ (angl. Ecological Economics).