Valdydamos žalą aplinkai padariusius incidentus ir reikšdamos civilinius ieškinius dėl žalos gamtai atlyginimo Lietuvos viešojo administravimo institucijos įprastai prioritetą suteikia žalos atlyginimui pinigais ir tik išskirtiniais atvejais sutinka sumažinti reikalaujamas sumas ar apskritai atsisakyti tokių reikalavimų, kai asmuo įgyvendina aplinkos atkūrimo priemones. Tuo tarpu Europos Parlamento ir Tarybos 2004 m. balandžio 12 d. direktyvoje 2004/35/EB dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti (atlyginti) (toliau – Direktyva) aplinkos apsaugos incidentų atvejais prioritetas teikiamas ne piniginėms kompensacijoms, o veiksmingam ir greitam aplinkos būklės atkūrimui (žalos atlyginimui natūra). Ar egzistuoja pagrindas teigti, kad Lietuvos viešojo administravimo institucijos suformavo netinkamą administracinę praktiką, kurioje ydingai yra aiškinama ir taikoma Direktyva?
Direktyva yra administracinės teisės priemonė, kurios pagrindinis dėmesys sutelktas gamtos ištekliams, o jų pažeidimo ar sunaikinimo atveju – jų kompensacijoms, t. y. atkūrimui natūra, turint tikslą atkurti visuomenės gamtos išteklius ir ištaisyti neigiamą poveikį jų funkcijoms. Direktyvoje nenumatytas baudinis nuostolių atlyginimas.
Pažymėtina, kad svarbus vaidmuo įgyvendinant Direktyvos nuostatas tenka bendradarbiavimui tarp šalių. Nors galutinį sprendimą priima nacionalinė kompetentinga institucija, būtų veiksmingiau ir efektyviau, kad visos susijusios šalys, ypač nacionalinė kompetentinga institucija ir subjektas, galimai sukėlęs incidentą, bendradarbiautų aptinkant žalą arba grėsmę ir įvertinant žalą bei ištaisymo galimybes.
Žingsniai, kurių imamasi atsiradus atvejui, kuris gali patekti į Direktyvos taikymo sritį.
Administracinė procedūra pradedama, kai kompetentinga institucija gauna informaciją apie įvykį arba neišvengiamą grėsmę, apie kuriuos pranešė subjektas arba į kuriuos jos dėmesį atkreipė trečioji šalis (įgalintieji asmenys pagal Direktyvos 12 straipsnio 1 dalį). Pradėjus procesą (administracinę procedūrą), pirmiausiai įvertinama, ar šiam atvejui taikoma Direktyva. Tuomet nustatoma, ar buvo padaryta žala, ji vertinama ir sprendžiama dėl jos ištaisymo, kuris pagal Direktyvą skirstomas į tris kategorijas: (i) pirminį, (ii) papildomą ir (iii) kompensuojamąjį. Nors visų trijų žalos ištaisymo rūšių tikslas – gamtos išteklių atkūrimas, jos skiriasi savo esme ir įgyvendinimu.
Šalims bendradarbiaujant parenkamas žalos ištaisymo mechanizmas, t.y. pirmiausiai sprendžiama dėl pirminio ištaisymo, kuris gali apimti: (i) neatidėliotinus veiksmus, skirtus sustabdyti įvykį, visiškai sumažinti, sustabdyti žalą ir jos išvengti bei išvalyti žalą sukėlusius teršalus. Juos taip pat galima vadinti neatidėliotinomis ištaisymo priemonėmis (Direktyvos 6 straipsnio 1 dalies a punktas), ir (ii) vidutinio laikotarpio ir ilgalaikius ištaisymo veiksmus, skirtus sugrąžinti pažeistus išteklius ir (arba) funkcijas į pirminę būklę (žalos vandeniui ir gamtai atveju). Jei įgyvendinus pirminio žalos ištaisymo veiksmus nevisiškai atkuriama pažeistos vietovės pažeistų gamtos išteklių ir (arba) funkcijų pirminė būklė, reikia imtis papildomo ištaisymo, t.y. papildomų žalos ištaisymo veiksmų (ne žalos žemei atveju), kurių imamasi už vietovės ribų arba kurie taikomi ištekliams ir (arba) funkcijoms, šiek tiek besiskiriančioms nuo pažeistųjų išteklių arba funkcijų, siekiant sugrąžinti pažeistus išteklius arba funkcijas į pirminę būklę. Jeigu tai neįmanoma arba pernelyg brangu, tokį žalos ištaisymą galima atlikti kitoje teritorijoje. Pavyzdžiui, jeigu pablogintų žvejybos išteklių teritorijoje, kurioje padaryta žala, pirminio žalos ištaisymo priemonėmis galima sėkmingai atkurti 50 % žvejybos išteklių, kitoje vietovėje galima imtis papildomo žalos ištaisymo priemonių, kuriomis būtų atkurti likusieji 50%, kad bendras žvejybos išteklių abiejose teritorijose dydis siektų 100%.
Žemiau pavaizduoti žingsniai, kurių reikia laikytis įvertinant žalą ir pasirenkant ištaisymo galimybes:
Europos Komisija savo praktiniame vadove dėl Direktyvos nuostatų aiškinimo ir taikymo pateikė žalos gamtai atlyginimo (ištaisymo) pavyzdį: pavyzdžiui, įtrūksta cisterna su pavojingomis cheminėmis medžiagomis ir teršalai išteka į gretimą upę. Iki Direktyvos įgyvendinimo, priklausomai nuo valstybės narės nacionalinės teisės aktų, subjektas būtų ėmęsis veiksmų sustabdyti taršą (pvz., sutaisęs įtrūkusią cisterną). Subjektas taip pat būtų galėjęs imtis tam tikrų žingsnių išvalyti užterštą dirvožemį ar nuosėdas (pvz., pridėti neutralizuojančių medžiagų, iškasti dirvožemį arba nuosėdas). Turint Direktyvą ir tariant, kad tokiam įvykiui taikoma Direktyva, taip pat reikės įvertinti ir (natūra, o ne pinigais) kompensuoti šio išsiliejimo poveikį aplinkai. Paprastumo dėlei, tarkime, kad, esant pirminei būklei, upėje buvo keturios sveikos žuvys. Po išsiliejimo liko tik viena. Valymo, t.y. pirminio ištaisymo veiksmais užtikrinama, kad dar viena žuvis sugrįš į upę ir iš viso jau bus dvi žuvys, tačiau jų vis tiek dar trūksta iki pirminės būklės. Po to imamasi papildomų žalos ištaisymo veiksmų, kad dar dvi žuvys grįžtų į upę, t.y. būtų sugrąžinta pirminė būklė su keturiomis žuvimis.
Žala aplinkai įvairiose teisės sistemose apibrėžiama skirtingai. Direktyvoje, kurią visos ES valstybės narės veiksmingai perkėlė iki 2010 m. liepos mėn., žala aplinkai apibrėžiama kaip žala saugomoms rūšims ir natūralioms buveinėms, vandeniui (pagal Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2000/60/EB, nustatančią Bendrijos veiksmų vandens politikos srityje pagrindus) ir žemei, jei jos užterštumas kelia grėsmę žmonių sveikatai. JAV „žalos aplinkai“ apibrėžimas apima išlaidas, susijusias su atsakomaisiais veiksmais, susijusiais su padaryta žala aplinkai. JAV įstatymai kalba apie „žalą, padarytą gamtos išteklių sužalojimui, sunaikinimui ar praradimui, įskaitant pagrįstas tokio sužalojimo, sunaikinimo ar praradimo įvertinimo išlaidas“. Abu minėti apibrėžimai yra implicitiškai susiję su galimybe ištaisyti žalą. Vakarų šalyse, priešingai nei postsovietinėse, žalos gamtai nustatymo ir atlyginimo valdymo atvejais dėmesio centre yra gamta (neigiamai paveiktas gamtos elementas (išteklius ir (ar) funkcija), o ne valstybė (jos finansiniai interesai).
Tuo tarpu Rytų Europos, Kaukazo, Centrinės Azijos (REKCA) valstybėse atsakomybė už aplinkosaugos incidentus pirmiausiai yra siejama su finansine kompensacija – jei aplinkai (įskaitant orą) buvo padaryta žala, ji turi būti finansiškai kompensuota valstybei, net jei gamtos išteklių ar aplinkosaugos paslaugų negalima tiesiogiai atkurti (atstatyti). Išplėtus šią logiką, atsakomybės už aplinką incidentas REKCA valstybėse apibrėžiamas ne tik kaip aplinkos kokybės pablogėjimas, bet ir kaip išleistų teršalų ar nuotekų ribos (kuri teoriškai apibrėžia žalos slenkstį) viršijimas. Pavyzdžiui, pagal Moldovos „Žalos aplinkai, padarytos pažeidus vandens teisės aktus, vertinimo metodiką“, žala turi būti atlyginta, jei vandens telkinio kokybė pablogėjo dėl bent dėl vieno teršalo, tačiau taip pat jei nuotekos viršija leistinas ribas, neatsižvelgiant į tai, ar dėl tokio pažeidimo buvo padaryta reali žala.
Nepaisant to, kad Direktyva Lietuvoje jau yra taikoma ne pirmus metus, jos nuostatų aiškinimas ir taikymas vis dar kelia pagrįstų abejonių, ar ji yra tinkamai perkelta į nacionalinius teisės aktus ir ar kompetentingos institucijos tinkamai aiškina ir taiko tą reguliavimą, vadovaudamosi Europos Sąjungoje įtvirtinta, o ne kai kuriose Rytų Europos valstybėse vis dar egzistuojančia sovietiniam teisiniam mąstymui būdinga žalos gamtai ir aplinkosaugos incidentų valdymo samprata.
Tokios abejonės pagrįstai kyla stebint Lietuvos viešojo administravimo institucijų atsakingų asmenų ir (ar) politikų viešą komunikaciją apie „didelės žalos gamtai“ faktus neretai nutylint, kad:
Apibendrinant iškeltus klausimus ir teisines abejones dėl Lietuvoje taikomos aplinkos apsaugos incidentų valdymo ir žalos gamtai vertinimo bei ištaisymo praktikos, dar kartą akcentuotina, kad iš Direktyvos kildinamu teisiniu reguliavimu ir administracine praktika, visų pirma, turėtų būti užtikrinama, kad nacionalinės kompetentingos institucijos privaloma tvarka prioritetiškai apsvarstytų, kaip atkurti gamtos išteklius ir (arba) funkcijas, kurie buvo neigiamai paveikti dėl aplinkai padarytos žalos, rūšis ir kiekius lygiavertėmis rūšimis ir kiekiais. Taikant Direktyvą du pagrindiniai veiksniai, pagal kuriuos nustatoma reikalingo kompensuojamojo ištaisymo apimtis, – būklės pablogėjimo, palyginti su pradine būkle (pavyzdžiui, po teršalų išleidimo) mastas ir laikotarpis, kurio reikia pradinei būklei grąžinti.
Priešingu atveju, t.y. taikant žalos gamtai atlyginimo pinigais procedūrą ne tik nepasiekiamas aplinkosauginis efektas, tačiau taip pat paneigiami ir Direktyvos teisinio reguliavimo tikslai – atstatyti pažeistą gamtos elementą ar iš gamtinės aplinkos pašalinti išleistą teršalų kiekį siekiant grąžinti gamtos elementą į pradinę būklę. Piniginio reikalavimo, t.y. Metodika grindžiamo ieškinio dėl žalos atlyginimo pareiškimas gali būti taikomas tik kaip kraštutinė priemonė. Tokia žalos atlyginimo praktika, be kita ko, lemia ir tai, kad net ir priteisus iš „teršėjų“ tam tikras pinigų sumas, jos nėra tiesiogiai ir privalomai skiriamos pažeistam gamtos elementui atkurti, kadangi patenka į bendrą valstybės biudžetą. Tokiu būdu nepasiekiami ir Direktyvoje nustatyti tikslai.
Parengė advokatų kontoros „Glimstedt” partneris Linas Sesickas
Šaltiniai:
