Didelės žalos gamtai nustatymo ir atlyginimo nacionaliniai ypatumai

Didelės žalos gamtai nustatymo ir atlyginimo nacionaliniai ypatumai

Valdydamos žalą aplinkai padariusius incidentus ir reikšdamos civilinius ieškinius dėl žalos gamtai atlyginimo Lietuvos viešojo administravimo institucijos įprastai prioritetą suteikia žalos atlyginimui pinigais ir tik išskirtiniais atvejais sutinka sumažinti reikalaujamas sumas ar apskritai atsisakyti tokių reikalavimų, kai asmuo įgyvendina aplinkos atkūrimo priemones. Tuo tarpu Europos Parlamento ir Tarybos 2004 m. balandžio 12 d. direktyvoje 2004/35/EB dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti (atlyginti) (toliau – Direktyva) aplinkos apsaugos incidentų atvejais prioritetas teikiamas ne piniginėms kompensacijoms, o veiksmingam ir greitam aplinkos būklės atkūrimui (žalos atlyginimui natūra). Ar egzistuoja pagrindas teigti, kad Lietuvos viešojo administravimo institucijos suformavo netinkamą administracinę praktiką, kurioje ydingai yra aiškinama ir taikoma Direktyva?

Direktyvos įgyvendinimo administracinės procedūros pagrindiniai tikslai –  žalos gamtai nustatymas, aplinkos atkūrimo priemonių patvirtinimas ir veiksmingas įgyvendinimas

Direktyva yra administracinės teisės priemonė, kurios pagrindinis dėmesys sutelktas gamtos ištekliams, o jų pažeidimo ar sunaikinimo atveju – jų kompensacijoms, t. y. atkūrimui natūra, turint tikslą atkurti visuomenės gamtos išteklius ir ištaisyti neigiamą poveikį jų funkcijoms. Direktyvoje nenumatytas baudinis nuostolių atlyginimas.

Pažymėtina, kad svarbus vaidmuo įgyvendinant Direktyvos nuostatas tenka bendradarbiavimui tarp šalių. Nors galutinį sprendimą priima nacionalinė kompetentinga institucija, būtų veiksmingiau ir efektyviau, kad visos susijusios šalys, ypač nacionalinė kompetentinga institucija ir subjektas, galimai sukėlęs incidentą, bendradarbiautų aptinkant žalą arba grėsmę ir įvertinant žalą bei ištaisymo galimybes.

Žingsniai, kurių imamasi atsiradus atvejui, kuris gali patekti į Direktyvos taikymo sritį.

Administracinė procedūra pradedama, kai kompetentinga institucija gauna informaciją apie įvykį arba neišvengiamą grėsmę, apie kuriuos pranešė subjektas arba į kuriuos jos dėmesį atkreipė trečioji šalis (įgalintieji asmenys pagal Direktyvos 12 straipsnio 1 dalį). Pradėjus procesą (administracinę procedūrą), pirmiausiai įvertinama, ar šiam atvejui taikoma Direktyva. Tuomet nustatoma, ar buvo padaryta žala, ji vertinama ir sprendžiama dėl jos ištaisymo, kuris pagal Direktyvą skirstomas į tris kategorijas: (i) pirminį, (ii) papildomą ir (iii) kompensuojamąjį. Nors visų trijų žalos ištaisymo rūšių tikslas – gamtos išteklių atkūrimas, jos skiriasi savo esme ir įgyvendinimu.

Šalims bendradarbiaujant parenkamas žalos ištaisymo mechanizmas, t.y. pirmiausiai sprendžiama dėl pirminio ištaisymo, kuris gali apimti: (i) neatidėliotinus veiksmus, skirtus sustabdyti įvykį, visiškai sumažinti, sustabdyti žalą ir jos išvengti bei išvalyti žalą sukėlusius teršalus. Juos taip pat galima vadinti neatidėliotinomis ištaisymo priemonėmis (Direktyvos 6 straipsnio 1 dalies a punktas), ir (ii) vidutinio laikotarpio ir ilgalaikius ištaisymo veiksmus, skirtus sugrąžinti pažeistus išteklius ir (arba) funkcijas į pirminę būklę (žalos vandeniui ir gamtai atveju). Jei įgyvendinus pirminio žalos ištaisymo veiksmus nevisiškai atkuriama pažeistos vietovės pažeistų gamtos išteklių ir (arba) funkcijų pirminė būklė, reikia imtis papildomo ištaisymo, t.y. papildomų žalos ištaisymo veiksmų (ne žalos žemei atveju), kurių imamasi už vietovės ribų arba kurie taikomi ištekliams ir (arba) funkcijoms, šiek tiek besiskiriančioms nuo pažeistųjų išteklių arba funkcijų, siekiant sugrąžinti pažeistus išteklius arba funkcijas į pirminę būklę. Jeigu tai neįmanoma arba pernelyg brangu, tokį žalos ištaisymą galima atlikti kitoje teritorijoje. Pavyzdžiui, jeigu pablogintų žvejybos išteklių teritorijoje, kurioje padaryta žala, pirminio žalos ištaisymo priemonėmis galima sėkmingai atkurti 50 % žvejybos išteklių, kitoje vietovėje galima imtis papildomo žalos ištaisymo priemonių, kuriomis būtų atkurti likusieji 50%, kad bendras žvejybos išteklių abiejose teritorijose dydis siektų 100%.

Žemiau pavaizduoti žingsniai, kurių reikia laikytis įvertinant žalą ir pasirenkant ištaisymo galimybes:

Europos Komisija savo praktiniame vadove dėl Direktyvos nuostatų aiškinimo ir taikymo pateikė žalos gamtai atlyginimo (ištaisymo) pavyzdį: pavyzdžiui, įtrūksta cisterna su pavojingomis cheminėmis medžiagomis ir teršalai išteka į gretimą upę. Iki Direktyvos įgyvendinimo, priklausomai nuo valstybės narės nacionalinės teisės aktų, subjektas būtų ėmęsis veiksmų sustabdyti taršą (pvz., sutaisęs įtrūkusią cisterną). Subjektas taip pat būtų galėjęs imtis tam tikrų žingsnių išvalyti užterštą dirvožemį ar nuosėdas (pvz., pridėti neutralizuojančių medžiagų, iškasti dirvožemį arba nuosėdas). Turint Direktyvą ir tariant, kad tokiam įvykiui taikoma Direktyva, taip pat reikės įvertinti ir (natūra, o ne pinigais) kompensuoti šio išsiliejimo poveikį aplinkai. Paprastumo dėlei, tarkime, kad, esant pirminei būklei, upėje buvo keturios sveikos žuvys. Po išsiliejimo liko tik viena. Valymo, t.y. pirminio ištaisymo veiksmais užtikrinama, kad dar viena žuvis sugrįš į upę ir iš viso jau bus dvi žuvys, tačiau jų vis tiek dar trūksta iki pirminės būklės. Po to imamasi papildomų žalos ištaisymo veiksmų, kad dar dvi žuvys grįžtų į upę, t.y. būtų sugrąžinta pirminė būklė su keturiomis žuvimis.

Žalos aplinkai samprata skiriasi postsovietinėse ir Vakarų šalyse

Žala aplinkai įvairiose teisės sistemose apibrėžiama skirtingai. Direktyvoje, kurią visos ES valstybės narės veiksmingai perkėlė iki 2010 m. liepos mėn., žala aplinkai apibrėžiama kaip žala saugomoms rūšims ir natūralioms buveinėms, vandeniui (pagal Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2000/60/EB, nustatančią Bendrijos veiksmų vandens politikos srityje pagrindus) ir žemei, jei jos užterštumas kelia grėsmę žmonių sveikatai. JAV „žalos aplinkai“ apibrėžimas apima išlaidas, susijusias su atsakomaisiais veiksmais, susijusiais su padaryta žala aplinkai. JAV įstatymai kalba apie „žalą, padarytą gamtos išteklių sužalojimui, sunaikinimui ar praradimui, įskaitant pagrįstas tokio sužalojimo, sunaikinimo ar praradimo įvertinimo išlaidas“. Abu minėti apibrėžimai yra implicitiškai susiję su galimybe ištaisyti žalą. Vakarų šalyse, priešingai nei postsovietinėse, žalos gamtai nustatymo ir atlyginimo valdymo atvejais dėmesio centre yra gamta (neigiamai paveiktas gamtos elementas (išteklius ir (ar) funkcija), o ne valstybė (jos finansiniai interesai).

Tuo tarpu Rytų Europos, Kaukazo, Centrinės Azijos (REKCA) valstybėse atsakomybė už aplinkosaugos incidentus pirmiausiai yra siejama su finansine kompensacija – jei aplinkai (įskaitant orą) buvo padaryta žala, ji turi būti finansiškai kompensuota valstybei, net jei gamtos išteklių ar aplinkosaugos paslaugų negalima tiesiogiai atkurti (atstatyti). Išplėtus šią logiką, atsakomybės už aplinką incidentas REKCA valstybėse apibrėžiamas ne tik kaip aplinkos kokybės pablogėjimas, bet ir kaip išleistų teršalų ar nuotekų ribos (kuri teoriškai apibrėžia žalos slenkstį) viršijimas. Pavyzdžiui, pagal Moldovos „Žalos aplinkai, padarytos pažeidus vandens teisės aktus, vertinimo metodiką“, žala turi būti atlyginta, jei vandens telkinio kokybė pablogėjo dėl bent dėl vieno teršalo, tačiau taip pat jei nuotekos viršija leistinas ribas, neatsižvelgiant į tai, ar dėl tokio pažeidimo buvo padaryta reali žala.

Didelės žalos gamtai nustatymo ir  atlyginimo nacionaliniai ypatumai

Nepaisant to, kad Direktyva Lietuvoje jau yra taikoma ne pirmus metus, jos nuostatų aiškinimas ir taikymas vis dar kelia pagrįstų abejonių, ar ji yra tinkamai perkelta į nacionalinius teisės aktus ir ar kompetentingos institucijos tinkamai aiškina ir taiko tą reguliavimą, vadovaudamosi Europos Sąjungoje įtvirtinta, o ne kai kuriose Rytų Europos valstybėse vis dar egzistuojančia sovietiniam teisiniam mąstymui būdinga žalos gamtai ir aplinkosaugos incidentų valdymo samprata.

Tokios abejonės pagrįstai kyla stebint Lietuvos viešojo administravimo institucijų atsakingų asmenų ir (ar) politikų viešą  komunikaciją apie „didelės žalos gamtai“ faktus neretai nutylint, kad:

  • žalos faktas buvo sutapatintas su taršos faktu, nepaisant to, kad tarša nebūtinai sukelia žalą gamtai (tą yra konstatavęs Europos Sąjungos Teisingumo Teismas pvz. byloje Bosphorus Queen Shipping Ltd Corp. prieš Rajavartiolaitos). Žala gamtai turi būti nustatoma moksliniais tyrimais, kadangi taršos patekimas į gamtinę aplinką ne visais atvejais kokybiškai ar kiekybiškai neigiamai paveikia gamtos elementus, o jei poveikį ir daro, tai jis gali būti momentinis, nesukeliantis ilgalaikio aplinkosauginio efekto ir (ar) natūraliai atsistatantis. Todėl taršos fakto nustatymas savaime nereiškia didelės žalos gamtai fakto. Tai gali skambėti paradoksaliai, tačiau žala gamtai gali neatsirasti net ir tais atvejais, kai taršos kiekiai būna dideli, o teršimo laikotarpis ilgai trunkantis. Kiekvienu atveju nustatant gamtai padarytos žalos faktą, yra būtina atsižvelgti į skirtingų parametrų visumą: gamtos elemento, kuriam galėjo būti padarytas neigiamas poveikis, specifiką, į tai, ar poveikis yra reikšmingas, ar jis yra trumpalaikis, į teršalų pobūdį (organinė tarša ar neorganinė, pavojinga ar nepavojinga, bioskaidi, ar ne), į gamtinę aplinką išleistų taršalų dalį bendroje taršoje, natūralaus gamtinio elemento atsistatymo galimybes.
  • didelės žalos gamtai faktai viešojo administravimo institucijų buvo nustatyti remiantis ne pažeisto gamtos elemento moksliškai pagrįstais tyrimais, taikant mokslinius/ekspertinį validumą turinčius metodus, o taikant sovietmečio žalos gamtai sampratą atkartojantį teisinį instrumentą –  2002 m. rugsėjo 9 d. aplinkos ministro įsakymo Nr. 47 patvirtintos Aplinkai padarytos žalos atlyginimo dydžių apskaičiavimo metodiką (toliau – Metodika), pagal kurią žalos dydis įprastai yra nustatomas tik abstrakčiai pagal standartizuotą matematinę formulę, o ne konkrečiai, kaip tai numatyta Direktyvoje: nėra nustatoma pirminė gamtos būklė, neigiamo poveikio aplinkai reikšmingumas, natūralaus aplinkos atsikūrimo galimybės ir laikas, o tai, priklausomai nuo konkrečių faktinių aplinkybių (pvz., teršalų išbuvimo vandenyje laiko, dirvožemio sudėties ir pan.) gali skirtis.
  • nustačius didelės žalos gamtai faktą (su sąlyga, kad jis nustatytas taip, kaip to reikalauja Direktyva, o ne Metodika), pagal Direktyvą prioritetas turėtų būti suteiktas aplinkos atkūrimo priemonių įgyvendinimui (žalos atlyginimui natūra), tačiau Lietuvos atsakingoms institucijoms priimtinesnis ne Direktyvoje, o Metodikoje nustatytas reguliavimas, suteikiantis galimybę kūrybiškai kitaip prioretizuoti žalos gamtai atlyginimo būdus – reikalauti sumokėti pagal Metodikoje nustatytas formules apskaičiuoto dydžio preziumuojamą žalą ir tokiu būdu „įtvirtinti“ didelės žalos gamtai „faktą“, o tuo pačiu šį „faktą“ kaip galima greičiau ir plačiau viešai iškomunikuoti iš anksto padarant atitinkamą poveikį visuomenei ir sprendimų priėmėjams.
  • civilinio ieškinio dėl žalos gamtai atlyginimo jau turėjo būti atsisakyta arba juo reikalaujama suma turėjo būti sumažinta, nes teršėjas yra visiškai ar didžiąja dalimi atkūręs aplinką ir pašalinęs žalą. Tai išplaukia iš Direktyvos, kuri nustato, kad net kai gamtai yra padaryta žala, ją galima atlyginti natūra, įgyvendinant aplinkos atkūrimo priemones – atstatyti pažeistą gamtos elementą į pradinę būklę ar sukompensuoti prarastus gamtos išteklius ir (ar) funkcijas lygiavertėmis priemonėmis, sukuriant reikalingą aplinkosauginį efektą. Tačiau Lietuvoje tokiais atvejais neretai ir toliau atsakingos institucijos neatsisako civilinio ieškinio dėl žalos atlyginimo, kurio teisinis pagrindas yra Metodikos nuostatos.
  • žalos gamtai atlyginimo per aplinkos atkūrimo priemonių įgyvendinimą išlaidų suma nebūtinai sutaps ir (ar) bus artima civilinio ieškinio dėl žalos gamtai atlyginimo sumai (neretai ši išlaidų suma būna reikšmingai mažesnė).

Apibendrinant iškeltus klausimus ir teisines abejones dėl Lietuvoje taikomos aplinkos apsaugos incidentų valdymo ir žalos gamtai vertinimo bei ištaisymo praktikos, dar kartą akcentuotina, kad iš Direktyvos kildinamu teisiniu reguliavimu ir administracine praktika, visų pirma, turėtų būti užtikrinama, kad nacionalinės kompetentingos institucijos privaloma tvarka prioritetiškai apsvarstytų, kaip atkurti gamtos išteklius ir (arba) funkcijas, kurie buvo neigiamai paveikti dėl aplinkai padarytos žalos, rūšis ir kiekius lygiavertėmis rūšimis ir kiekiais. Taikant Direktyvą du pagrindiniai veiksniai, pagal kuriuos nustatoma reikalingo kompensuojamojo ištaisymo apimtis, – būklės pablogėjimo, palyginti su pradine būkle (pavyzdžiui, po teršalų išleidimo) mastas ir laikotarpis, kurio reikia pradinei būklei grąžinti.

Priešingu atveju, t.y. taikant žalos gamtai atlyginimo pinigais procedūrą ne tik nepasiekiamas aplinkosauginis efektas, tačiau taip pat paneigiami ir Direktyvos teisinio reguliavimo tikslai – atstatyti pažeistą gamtos elementą ar iš gamtinės aplinkos pašalinti išleistą teršalų kiekį siekiant grąžinti gamtos elementą į pradinę būklę. Piniginio reikalavimo, t.y. Metodika grindžiamo ieškinio dėl žalos atlyginimo pareiškimas gali būti taikomas tik kaip kraštutinė priemonė. Tokia žalos atlyginimo praktika, be kita ko, lemia ir tai, kad net ir priteisus iš „teršėjų“ tam tikras pinigų sumas, jos nėra tiesiogiai ir privalomai skiriamos pažeistam gamtos elementui atkurti, kadangi patenka į bendrą valstybės biudžetą. Tokiu būdu nepasiekiami ir Direktyvoje nustatyti tikslai.

Parengė advokatų kontoros „Glimstedt” partneris Linas Sesickas

Šaltiniai:

  1. Atsakomybės už aplinkos apsaugą direktyva, Mokymų vadovas ir pridedamos skaidrės, Europos Komisijos Aplinkos generalinis direktoratas, Sutartis Nr. 070307/2012/621542/SER/A1, 2013 m. vasario mėn., eftec STRATUS CONSULTING, prieiga per internetą – Environmental Liability Directive: (europa.eu).
  2. Atsakomybės už aplinkos apsaugą direktyvos įgyvendinimas (parengta pagal Aplinkos, maisto ir kaimo reikalų departamento (Defra) išsamias rekomendacijas (Jungtinė Karalystė), 2009).
  3. Europos Komisija „Atsakomybės už aplinkos apsaugą direktyva“, prieiga per internetą – ELD factsheet_LT.pdf (europa.eu).
  4. LIABILITY FOR ENVIRONMENTAL DAMAGE IN EASTERN EUROPE, CAUCASUS AND CENTRAL ASIA (EECCA): Implementation of good international practices, prieiga per internetą – pdf (oecd.org)
  5. Europos Komisijos inicijuoti mokymai „Environmental Liability Directive“ (2015-07-24, skaidrių prieiga per internetą – https://ec.europa.eu/environment/legal/liability/pdf/eld_training/ELD%20Training%20Slides%20-%202%20Days_en.pdf).
  6. JAV Visapusio atsako į aplinką, kompensavimo ir atsakomybės aktas.
  7. Moldovos Respublikos aplinkos ministerijos 2003-07-07 potvarkis Nr. 163.
Užsisakykite svarbiausias naujienas

Glimstedt dokas

Verslo poreikiams pritaikyti, patyrusių advokatų parengti, aukštos kokybės dokumentai greitai ir už prieinamą kainą. Be įsipareigojimų ar registracijų. Glimstedt dokas