Ar tikrai finansines korekcijas iš ES fondų finansuojamuose projektuose taikome teisėtai?

Ar tikrai finansines korekcijas iš ES fondų finansuojamuose projektuose taikome teisėtai?

Paskutinis Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (ESTT) išaiškinimas[1] gali priversti kitaip pažiūrėti į visą ligšiolinę finansinių korekcijų, taikomų už viešųjų pirkimų reikalavimų pažeidimus įgyvendinant iš ES fondų finansuojamus projektus, praktiką.

Pasak ESTT, kiekviena finansinė korekcija turi būti individualizuota atsižvelgiant į pažeidimo poveikį Europos Sąjungos (ES) biudžetams, o „automatinis“ fiksuoto 5 %, 10 %, 25 % ar 100 % dydžio finansinės korekcijos taikymas yra nesuderinamas su ES teisės proporcingumo principu.

Daugelis perkančiųjų organizacijų įgyvendina projektus naudodamosi Europos Sąjungos (ES) finansavimu.

Nacionalinės kontrolės institucijos per metus atlieka apie 3000 viešųjų pirkimų ir jų pagrindu sudarytų sutarčių patikrų.

Nustatomų pažeidimų skaičius iš ES fondų finansuojamuose projektuose – nemažas. Tą patvirtina ir per pastaruosius kelerius metus administracinių teismų išnagrinėtų skundų dėl pritaikytų finansinių korekcijų skaičius, kuris siekia 150. Svarbu, kad 1/3 šių skundų yra iš dalies ar visiškai patenkinama.

ES fondų lėšų naudojimą kontroliuojančios institucijos, įžvelgusios hipotetinį ar realų, bet tiksliai negalimą pinigine verte įvertinti viešųjų pirkimų teisės pažeidimą, taikydavo fiksuoto dydžio finansinę korekciją. Šios korekcijos dydžio pagrįstumas, proporcingumas, o kartu ir teisėtumas buvo preziumuojamas.

Kaip jau minėjau ankstesnėje savo publikacijoje[2], Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (LVAT) savo paskutinėje praktikoje laikėsi kitokios pozicijos, nurodydamas, kad Europos Komisijos gairėse[3] pateikiamos fiksuoto dydžio finansinių pataisų normos tėra rekomendacinės, o konkrečiu atveju gali būti taikoma ir mažesnio dydžio korekcija.

ESTT šią LVAT poziciją iš esmės patvirtino.

Fiksuoto dydžio korekcijos – galimos, bet kiekvienu atveju turi būti individualizuotos

ESTT buvo pateikti klausimai, susiję su nacionaliniu Bulgarijos teisiniu reguliavimu, kuriame buvo įvardinti viešųjų pirkimų teisės pažeidimai kiekvienam iš jų priskiriant konkretaus dydžio finansinę korekciją.

ES lėšų panaudojimo priežiūrą vykdanti institucija, vadovaudamasi minėtu nacionaliniu reguliavimu, savivaldybei skyrė 5 % dydžio korekciją nepatikrinusi, ar ES biudžetas patyrė ar galėjo patirti nuostolių, ir neatsižvelgusi į nagrinėjamo pažeidimo sunkumą.

Ginčą tarp priežiūros institucijos ir savivaldybės nagrinėjančiam teismui kilo abejonė, ar nacionalinis reguliavimas, pagal kurį įtvirtinama viešųjų pirkimų pažeidimu padarytos realios ar tikėtinos žalos prezumpcija bei pažeidimo ir žalos / žalos atsiradimo prezumpcija, yra suderinamas su ES teise.

Pirma, ESTT pakartojo savo ankstesnę praktiką[4], pagal kurią pažeidimu finansinių pataisų vertinimo tikslais laikomas bet koks ES ar nacionalinių taisyklių nesilaikymas, jei negalima atmesti galimybės, kad šis pažeidimas turėjo įtakos atitinkamo fondo biudžetui.

Antra, teismas nurodė, jog EK, laikydamasi proporcingumo principo, turi teisę taikyti fiksuoto dydžio finansines pataisas atsižvelgdama į pažeidimo pobūdį ir sunkumą ir šiuo tikslu nustatyti fiksuoto dydžio pataisų normų skalę.

Pasak ESTT, tokią fiksuoto dydžio pataisų normų skalę gali nustatyti ir valstybės narės. Tą valstybės narės gali padaryti atsižvelgdamos į Gaires, nors šios joms ir nėra privalomos.

Trečia, ESTT pažymėjo, kad galutinei taikytinai pataisos sumai nustatyti būtinas individualus ir išsamus nagrinėjimas, kurį atliekant turi būti atsižvelgta į visus konstatuotą pažeidimą apibūdinančius ypatumus, jie palyginami su elementais, į kuriuos buvo atsižvelgta nustatant šią skalę ir kurie gali pateisinti didesnės arba, priešingai, sumažintos pataisos taikymą.

Atsižvelgdamas į tai ESTT konstatavo, kad „<…> finansinės pataisos dydis neturi būti nustatomas automatiškai, remiantis vien iš anksto nustatyta fiksuoto dydžio pataisos normų skale“.

Reikės keisti teisės aktus ar institucinę praktiką?

Pagal Lietuvoje galiojantį teisinį reguliavimą, priežiūros institucija, nustačiusi, kad buvo nesilaikyta pirkimus reglamentuojančių teisės aktų, finansinę korekciją taiko „atsižvelgdama“ į netinkamų finansuoti išlaidų apskaičiavimo tvarkos aprašą[5].

Iš šio tvarkos aprašo[6] formuluočių galima spręsti, kad, nustačius su pirkimu susijusį pažeidimą, privaloma vadovautis Gairėmis ir (ar) taikyti Gairėse nustatytas fiksuoto dydžio procentines korekcijas.

Taigi, nacionalinis teisinis reguliavimas galimybės taikyti kitus nei Gairėse nustatytus finansinių korekcijų įverčius tiesiogiai nenumato.

Toks teisinis reguliavimas, vertinant formaliai, neatitinka ESTT praktikoje suformuoto imperatyvo kiekvienos taikytinos finansinės pataisos dydį individualizuoti atsižvelgiant į konkretaus pažeidimo ypatumus.

Žinoma, Gairės tėra rekomendacinio pobūdžio dokumentas. Be to, kiekviena įgyvendinančioji institucija tiek į Gaires, tiek į patį jas minintį netinkamų finansuoti išlaidų aprašą privalo tik „atsižvelgti“.

Taigi, manytina, kad kliūčių individualizuoti taikytinos finansinės korekcijos dydį pagal šiuo metu galiojantį teisinį reguliavimą nėra. Tereikia pakeisti susiklosčiusią praktiką, taip ne tik sumažinti krūvį teismams, bet ir perdėtai nebausti ten, kur to daryti nevertėtų.

Priežiūros institucijai finansinės pataisos dydžio neindividualizavus, visada bus galima kelti tokio administracinio sprendimo atitikties LR viešojo administravimo įstatymui klausimą.

Ar turėtų keistis teisminė praktika?

ESTT atkreipė dėmesį, kad nacionaliniai teismai neturėtų laikytis pozicijos, jog „<…> negali išaiškinti nacionalinės teisės nuostatos taip, kad ji atitiktų Sąjungos teisę, vien dėl to, kad ši nuostata nuolat buvo aiškinama taip, kad ji nesuderinama su šia teise, arba kad ją taip taiko kompetentingos nacionalinės institucijos“.

Panašu, kad tokios pozicijos LVAT savo praktikoje laikosi: 2023 m. spalio 25 d. nutartyje[7] LVAT nurodė, kad Gairėse įvardintos fiksuotos finansinių korekcijų normos tėra rekomendacinio pobūdžio – kiekvieno pažeidimo atveju įgyvendinančioji institucija privalo įvertinti visas su pažeidimu susijusias aplinkybes ketinamos taikyti finansinės korekcijos proporcingumo požiūriu.

Pasak LVAT, „<…> net ir nustačius, jog už konkretų viešųjų pirkimų srities pažeidimą Gairėse yra nustatyta fiksuota finansinė korekcija, tai neeliminuoja pareigos įvertinti individualias nustatyto pažeidimo savybes ir, atsižvelgus į jas, nukrypti nuo Gairėse fiksuoto finansinės korekcijos dydžio“.

Kita vertus, pavyzdžiui, LVAT keliose tariamo subrangos ribojimo bylose[8] neatsižvelgė į aplinkybę, kad priežiūros institucija neindividualizavo taikytinos finansinės korekcijos dydžio bei ignoravo projektų vykdytojų teiginius, kad pačių priežiūros institucijų rekomenduotas draudimas pasiūlymą viešajame pirkime savarankiškai pateikusiam tiekėjui būti kito pasiūlymą teikiančio subjekto subrangovu gali būti pateisinamas konkurencijos imperatyvų užtikrinimu – kartelinių susitarimų prevencija.

Tokiose situacijose administraciniai teismai mažų mažiausiai turėtų konstatuoti, jog priežiūros institucija, tinkamai neindividualizavusi taikytinos finansinės pataisos dydžio, pažeidė administraciniam sprendimui taikytinus reikalavimus[9], o sprendimą dėl finansinės korekcijos panaikinti sudarant galimybę institucijai tokį individualizuotą vertinimą atlikti.

Ar tikrai turėtume visada šaudyti sau į kojas arba ką derėtų pakeisti?

ES fondų lėšų tinkamo panaudojimo kontrolės mechanizmas yra svarbus ir būtinas.

Kita vertus, šiuo metu nacionalinis teisinis reguliavimas nėra pakankamai lankstus ir kartais lemia perdėtą formalių pažeidimų „sankcionavimą“ bei nepagrįstai didelių finansinių pataisų taikymą tais atvejais, kai to daryti tikrai nevertėtų.

Nepaisant didelio praktikos bagažo, nelanksti, sofistikuota ir piktinančiai sudėdinta pažeidimų vertinimo sistema vis dar neretai lemia absurdiškus rezultatus. Milijoninių korekcijų taikymas už potencialiai minimalios žalos ES biudžetams galinčius turėti pažeidimus trikdo visuomenei bei valstybei svarbių projektų įgyvendinimą ir panėšėja į kenkimą patiems sau – šūvius į kojas.

Pirkimų pažeidimų vertinimo metodika iš esmės yra valstybės narės reikalas – tą patvirtino ir ESTT. Nuodugniai peržiūrėjus esamą su pažeidimu susijusių netinkamų finansuoti projekto išlaidų apskaičiavimo tvarkos aprašą, numatant pažeidimo sunkumą individualizuojančius kriterijus bei nustatant galimybę taikyti ne tik 5, 10, 25 ar 100 % finansinės pataisos normą, laimėtų ne tik projektų vykdytojai, bet ir visa Lietuva.

Tai reikštų daugiau sėkmingai Lietuvoje įgyvendintų projektų, mažesnę administracinę naštą ir jos kaštus tiek instituciniu, tiek teisminiu lygmeniu.

Parengė advokatų kontoros „Glimstedt“ partneris, advokatas dr. Feliksas Miliutis.

[1] ESTT 2024 m. spalio 4 d. sprendimas byloje C‑175/23, prieiga per internetą: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/LT/TXT/HTML/?uri=CELEX:62023CJ0175.

[2] Ar už mažareikšmius viešųjų pirkimų pažeidimus baudžiama per griežtai?, Miliutis F., prieiga per internetą: https://www.vz.lt/finansai-apskaita/2023/11/27/ar-uz-mazareiksmius-viesuju-pirkimu-pazeidimus-baudziama-per-grieztai.

[3] Patvirtintose Europos Komisijos 2019 m. gegužės 14 d. sprendimu, kuriuo nustatomos su Europos Sąjungos finansuotomis išlaidomis susijusių finansinių pataisų, kurias reikia atlikti dėl taikytinų viešųjų pirkimų taisyklių nesilaikymo, nustatymo gairės C (2019) 3452 (toliau – Gairės).

[4] 2017 m. gruodžio 6 d. sprendimo Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, C‑408/16, EU:C:2017:940, 60 ir 61 punktai ir 2023 m. birželio 8 d. sprendimo ANAS, C‑545/21, EU:C:2023:451, 38 punktas.

[5] Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 138 punktas.

[6] Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 7 priedas „Su pažeidimu susijusių netinkamų finansuoti projekto išlaidų apskaičiavimo tvarkos aprašas“.

[7] Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2023 m. spalio 25 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. eA-527-629/2023.

[8] Žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2023 m. lapkričio 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2283-502/2023 ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. rugsėjo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1177-624/2024.

[9] Šie reikalavimai nustatyti Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 ir 10 straipsniuose.

 

Užsisakykite svarbiausias naujienas